Решение Самарского областного суда от 26.03.2014 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Самарской области от 15.07.2013 N 69-ГД "О внесении изменений в Закон Самарской области "О земле" в части отмены права на бесплатный земельный участок вдовам ветеранам Великой Отечественной войны>

САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 26 марта 2014 года

Самарский областной суд
в составе:
председательствующего Шабаевой Е.И.,
при секретаре К.,
с участием прокурора Кушнирчук А.И.,
рассмотрев гражданское дело по заявлению И. о признании недействующими и не подлежащими применению Закона Самарской области от 02.07.2013 "О внесении изменений в Закон Самарской области "О земле" в части отмены права на бесплатный земельный участок вдовам ветеранам Великой Отечественной войны,

установил:

И. обратилась в Самарский областной суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Самарской области от 02.07.2013 "О внесении изменений в Закон Самарской области "О земле" в части отмены права на бесплатный земельный участок вдовам ветеранов Великой Отечественной войны.
Свои доводы И. обосновала тем, что оспариваемый ею Закон Самарской области отнял у большинства граждан Самарской области, в том числе у вдов ветеранов Великой Отечественной войны, не вышедших вторично замуж, право на бесплатное приобретение земельного участка. Такое право у нее было до принятия оспариваемого Закона, которым определен перечень лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельного участка. В этот перечень не входят вдовы ветеранов Великой Отечественной войны. Она хотела воспользоваться данным правом после лечения в больнице. Однако, подготовив пакет документов, чтобы воспользоваться своим правом на бесплатное предоставление земельного участка, узнала, что таким правом она уже не обладает.
Учитывая данное обстоятельство, И. говорит о противоречии оспариваемого ею закона Уставу Самарской области, имеющему большую юридическую силу. А именно, вопреки статье 12 Устава Самарской области оспариваемый Закон ограничивает права и законные интересы человека и гражданина, отменяет и умаляет их.
Кроме того, в проекте оспариваемого Закона Самарской области и в пояснительных записках к нему указывалось о том, что проект подготовлен в целях реализации Основ государственной земельной политики Самарской области на 2013 - 2015 годы, утвержденных постановлением Губернатора Самарской области от 05.03.2013 № 52.
В соответствии с Уставом Самарской области постановления Губернатора являются подзаконными актами, Губернатор подотчетен и подконтролен Самарской Губернской Думе. Поэтому, как полагает заявитель, постановление Губернатора, даже если этим постановлением приняты основы политики Самарской области в той или иной сфере правового регулирования, не может являться правовой основой деятельности Самарской Губернской Думы, в том числе правовой основой принимаемых ею законов. Согласно действующему законодательству, установление основ политики в той или иной сфере правового регулирования не относится к компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а относится к компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, в данном случае - к компетенции Самарской Губернской Думы. Финансово-экономическое обоснование проекта оспариваемого Закона на самом деле не содержит никакого финансово-экономического обоснования.
Перечисленные обстоятельства, по мнению заявителя, указывают на то, что документ подготовлен формально и свидетельствует о небрежной подготовке пакета документов, предусмотренных статьей 8 Закона Самарской области "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области".
В своем заявлении И. также указывает на то, что при принятии оспариваемого ею Закона Самарской области, была нарушена процедура его принятия, установленная статьями 21 и 23.1 Закона Самарской области "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области". Закон был принят - в двух чтениях на одном заседании Думы. Второе чтение необходимо для того, чтобы между чтениями субъекты права законодательной инициативы имели возможность представить свои поправки, тогда как в данном случае они были лишены такого права. Более того, даже перед первым чтением у депутатов не было установленного законодательством времени для ознакомления с законопроектом и выработки письменных поправок к нему. Законопроект поступил в Думу 01.07.2013 и в тот же день был рассмотрен на комитете по бюджету, хотя семнадцатистраничный законопроект и приложения к нему невозможно изучить за такое короткое время, тем более внести поправки в письменном виде. Закон был принят в двух чтениях на одном заседании, при том что депутаты были ознакомлены с текстом законопроекта только не заседании комитетов, состоявшихся в тот же день за час перед заседанием Думы. Восемь депутатов, голосуя против принятия законопроекта в первом чтении, тем самым высказали возражение против предложения ответственного комитета о принятии закона сразу в двух чтениях. Мнение депутатов, голосовавших против, игнорировано.
По мнению заявителя, названные аргументы свидетельствуют о том, что оспариваемый Закон принят с нарушением процедуры принятия столь значимых норм, является незаконным и должен быть признан недействующим и не подлежащим применению как по процедуре его принятия, так и по существу, ограничивая (отменяя) права граждан, в данном случае ее право как вдовы ветерана Великой Отечественной войны на бесплатное предоставление земельного участка.
В судебном заседании представитель И. по доверенности - Б.Н. заявленные требования поддержала в полном объеме по мотивам, изложенным в заявлении.
Представители Самарской Губернской Думы - Г. и Губернатора Самарской области - Б.В. заявленные И. требования не признали, считая их необоснованными. Пояснили, что оспариваемый заявителем Закон Самарской области был принят в пределах полномочий, определенных действующим законодательством и не ограничивает ее прав, предусмотренных федеральным законодательством.
Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требования И., при этом суд исходит из следующего.
В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации и частью 1 статьи 2 ЗК РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъекта РФ.
В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
Также в статье 28 Земельного кодекса установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с действующим федеральным законодательством бесплатно приобрести земельный участок имеют право только граждане, имеющие трех и более детей. Порядок предоставления устанавливается законами субъектов РФ (статья 28 ЗК РФ).
Из содержания названной статьи 28 Земельного кодекса РФ усматривается, что федеральный законодатель предоставил гражданам, имеющим трех и более детей, право приобрести бесплатно земельные участки для индивидуального жилищного строительства.
Установление же иных случаев бесплатного приобретения гражданами земельных участков и порядок их приобретения федеральным законом отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации.
Таким образом, установление законом субъекта РФ случаев бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан является исключительным правом, а не обязанностью субъекта РФ (за исключением предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей).
02.07.2013 Самарской Губернской Думой был принят Закон Самарской области № 69-ГД "О внесении изменений в Закон Самарской области "О земле", который был подписан Губернатором Самарской области 15.07.2013 и опубликован в "Волжской коммуне" № 236 (28652) от 16.07.2013.
И. оспаривается названный региональный закон в части "отмены права на бесплатный земельный участок вдовам ветеранов Великой Отечественной войны". В подтверждение данного статуса заявителем представлено удостоверение, выданное Департаментом социальной поддержки и защиты населения городского округа Самара 21 мая 2013 года, в котором указано, что она имеет право на льготы, предусмотренные статьей 21 Федерального закона "О ветеранах".
Закон Самарской области от 11.03.2005 № 94-ГД "О земле", действовавший в редакции до принятия оспариваемого закона, не содержал положений, предусматривающих бесплатное предоставление земельных участков конкретно такой категории граждан, как - вдовам ветеранов Великой Отечественной войны.
Условия бесплатного предоставления в собственность граждан и юридических лиц земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности были определены в статье 9 Закона Самарской области "О земле", где говорилось, что земельные участки, в том числе с расположенными на них зданиями, строениями, сооружениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность граждан бесплатно при наличии свободных от прав третьих лиц земельных участков, предусмотренных зонированием территории, проводимым в соответствии с градостроительным законодательством:
1) для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - в расчете на каждого члена крестьянского (фермерского) хозяйства;
2) для ведения личного подсобного хозяйства - в расчете на каждого члена семьи в случае, если личное подсобное хозяйство будет вестись членами одной семьи;
3) для садоводства;
4) для огородничества;
5) для животноводства;
6) для индивидуального жилищного строительства.
Т.е., за предоставлением земельного участка мог обратиться любой гражданин, предоставление осуществлялось в зависимости от вида использования.
После внесения изменений оспариваемым Законом Самарской области № 96-ГД, указанная статья 9 Закона Самарской области "О земле" была изложена в иной редакции, в ней были установлены конкретные категории лиц, имеющих право на бесплатное получение земельных участков, среди которых вдовы ветеранов Великой Отечественной войны не указаны.
Меры социальной поддержки членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий установлены в Федеральном законе от 21.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах" в статье 21, которая не наделяет названную категорию лиц правом на бесплатное получение в собственность земельного участка.
Учитывая, что ни Конституцией РФ, ни федеральными законами бесплатное предоставление земельных участков не гарантируется, как не устанавливает такой льготы и для вдов ветеранов Великой Отечественной войны, не усматривается противоречий федеральному законодательству Закона Самарской области № 69-ГД в части оспариваемой заявителем по мотиву умаления ее прав.
Введение же дополнительных мер в сравнении с федеральным законодательством предоставляет законодателю Самарской области определить круг лиц, имеющих право на их получение.
Являются несостоятельными доводы заявителя о нарушении процедуры принятия оспариваемого закона.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.
Согласно статье 8 названного Федерального закона № 184-ФЗ, законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта.
В материалы настоящего дела представителем Самарской Губернской Думы были представлены: стенограмма двадцать восьмого заседания Самарской Губернской Думы пятого созыва, проходившего <***> года, на котором рассматривался проект Закона Самарской области "О внесении изменений в Закон Самарской области "О земле"; выписка из протокола заседания со списком присутствующих депутатов и листами голосований.
Из представленных документов усматривается, что проект оспариваемого закона рассматривался Самарской Губернской Думой в двух чтениях, был принят большинством голосов. Т.е., порядок принятия закона субъекта, установленный в Федеральном законе № 184-ФЗ был соблюден.
Доводы представителя заявителя о том, что у депутатов не было возможности ознакомиться надлежащим образом с проектом принимаемого закона, опровергаются стенограммой заседания, из которой усматривается, что проект закона обсуждался на комитетах, сами депутаты, в процессе рассмотрения проекта закона и его принятия на заседании Думы, об этом не говорили, никаких заявлений по данному поводу не делали.
Кроме того, представителем Самарской Губернской Думы были представлены материалы, подтверждающие, что <***> по предложению Министерства имущественных отношений (данным Министерством был подготовлен проект оспариваемого закона) проводилось обсуждение проекта закона на рабочем совещании с участием представителей комитетов по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политики, комитета по сельскому хозяйству и продовольствию, комитета по строительству и транспорту.
Являются несостоятельными доводы представителя заявителя о том, что в ходе принятия оспариваемого закона были нарушены положения Закона Самарской области от 12.10.2000 № 38-ГД "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области", поскольку данный Закон Самарской области не обладает более высокой юридической силой, чем оспариваемый.
Следует также отметить, что И. требует в своем заявлении признать недействующим и не подлежащим применению Закон Самарской области от 02.07.2013 "О внесении изменений в Закон Самарской области "О земле" в части отмены права (отсутствия права) на бесплатный земельный участок вдовам ветеранов Великой Отечественной войны. В судебном заседании представитель заявителя пояснила, что право И. должно быть восстановлено путем внесения в оспариваемый Закон в число лиц, имеющих право на получение бесплатно земельного участка, названной категории граждан, т.е. фактически ставит перед судом вопрос об изменении правового регулирования отношений, связанных с предоставлением земельных участков конкретной категории лиц за счет средств бюджета региона. Между тем разрешение этого вопроса, как предполагающее внесение изменений в действующее законодательство, не входит в полномочия суда.
На основании изложенного, суд приходит к выводу, что Закон Самарской области № 69-ГД от 15.07.2013 "О внесении изменений в Закон Самарской области "О земле" принят в соответствии с действующим законодательством, в пределах полномочий предоставленных субъекту РФ, права и законные интересы заявителя не нарушает, в связи с чем, отсутствуют основания, предусмотренные статьей 253 ГПК РФ для удовлетворения требований заявителя.
Руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении требований И. о признании недействующими и не подлежащими применению Закона Самарской области от 02.07.2013 "О внесении изменений в Закон Самарской области "О земле" в части "отмены права на бесплатный земельный участок вдовам ветеранам Великой Отечественной войны" - отказать.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.
Решение вступило в законную силу 28.04.2014.

Председательствующий
Е.И.ШАБАЕВА


------------------------------------------------------------------